2013-04-26 来源：  《教育决策咨询》

　　● 教育支出已成为公共财政第一大支出

　　● 大力推进农村中小学教师队伍建设

　　● 农村教师的住房条件逐步得以改善

　　● 教育发展基础整体来说仍然比较薄弱

　　【摘 要】 近年来，广西壮族自治区始终坚持教育优先发展战略，依法加大财政教育投入，确保经费合理分配使用；加强农村中小学教师队伍建设，切实提高师资水平；组织实施农村中小学教职工保障性住房和周转房建设试点工作，逐步改善农村教师住房条件。但广西作为全国少数民族人口最多的省区，集“老、少、山、边、穷”于一体，教育基础比较薄弱，财政保障能力、农村教师结构及住房等问题比较突出。

　　最近，国家教育咨询委员会保障体制机制改革组王善迈、齐续春、朱新均委员和终身教育体制机制建设组陈国良委员以及教育部财务司、教师工作司、财政部教科文司等单位有关同志组成调研组，就落实《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》及经费分配使用情况、中小学教师的管理培训情况赴广西南宁进行调研，并围绕“加强农村中小学教师队伍建设”“农村中小学教职工保障性住房和周转房”等试点项目赴少数民族聚居的贫困县天等县进行了专题考察。浙江、湖南、福建、海南四省相关试点负责同志参与了南宁的交流和研讨。

　　一、工作进展

　　（一）依法加大财政教育投入，确保经费合理分配使用

　　1.积极拓宽经费来源渠道，实行教育投入任务分解制度。除按国家规定比例征收教育费附加、开征地方教育附加和从土地出让收益中计提教育资金外，还要求从彩票公益金收入中安排一定资金用于教育，并通过减免中小学校、托儿所、幼儿园等教育机构建设的城镇市政建设配套费支持教育事业发展。在具体实施中，将教育投入任务逐级分解，确保责任层层落实。同时，建立财政教育投入分析评价机制，从财政教育支出增幅、财政教育支出占财政支出比例、教育附加征收率、土地出让收益教育资金计提率等四个方面对各市财政教育投入状况进行综合评价。

　　2.落实法定增长要求，提高财政教育支出占公共财政支出比重。先后印发《广西壮族自治区人民政府关于进一步加大财政教育投入的意见》和《关于加强对各市2011—2012年财政教育投入状况分析评价的通知》等文件，明确2011年和2012年广西地方财政教育支出占公共财政支出的比重要分别达到16.3%和17%的总体目标。2011年，广西财政教育支出457亿元，比上年增长24.5%，高出广西经常性财政收入增长幅度13.9个百分点；扣除中央教育转移支付后，地方教育支出为365亿元，比上年增长35.3%，高出广西经常性财政收入增长幅度24.7个百分点，高出广西公共财政支出增长幅度8.5个百分点；地方财政教育支出占公共财政支出比例为14.9%，高于2010年14.1%的比例，但低于2011年16.3%的参考值。2012年，全区教育支出预算539亿元，比2011年年初预算增加123亿元，增长29.5%，高出全区经常性财政收入增幅19.9个百分点；扣除中央已提前下达列入年初预算的中央教育转移支付外，地方财政教育支出预算为468亿元，同比增加97亿元，增长26.1%；其中，自治区本级教育投入预算89亿元，同比增加28亿元，增长31.0%。

　　3.突出投入重点，完善义务教育经费保障机制。一方面，积极推动重大项目实施，通过集中投入着力解决制约教育发展的突出问题和瓶颈问题。2011年安排18亿元重点支持、启动一批教育发展重点工程和体制改革试点项目建设，从新增财力中安排5亿元确保本科高校2011年生均拨款水平达到1万元；自治区财政统筹财政资金24亿元，高校自筹6亿元，用于化解高校债务30亿元，确保2011年底广西高校银行贷款余额低于2009年的水平；从新增财力中安排5亿元，按照中央、自治区、市县5︰3︰2的比例分担资金，实施2011年农村义务教育薄弱学校改造计划。另一方面，努力缩小城乡教育差距。承担了由地方分担的免学杂费和补助公用经费资金以及校舍维修改造资金，自治区和各县按8︰2的比例分担家庭经济困难寄宿生生活补助费，并从2011年秋季学期起免费提供地方课程教材；实施并逐步提高城乡统一的义务教育学校预算内生均公用经费基本拨款标准，落实城市义务教育阶段学校预算内生均公用经费拨款基本标准所需资金，除中央财政给予的免除城市义务教育阶段学生学杂费奖励资金外，其余由自治区与设区市按6︰4比例分担。

　　（二）加强农村中小学教师队伍建设，切实提高师资水平

　　1.以提高师资培养能力为重点，加强教师服务体系建设。一是启动高等学校师范专业办学能力提升计划，着力提高师资培养能力。自治区设立专项资金，立项建设示范性教师教育基地，计划用5年时间全面加强教师教育机构能力建设，增强师范专业吸引力，为教师队伍的专业化成长提供强有力的支撑。2011年，自治区财政投入4000万元资金，启动了4个示范性教师教育基地和9个重点培育教师教育基地；2012年将投入5000万元予以继续建设和支持。二是加强教学团队建设，完善精品课程体系。拨出专款立项建设50门广西教师教育精品课程、22个自治区级教师教育教学团队、99项教师教育研究课题，大力开展教育教学改革，全面加强教师教育学科建设。三是强化实践教学环节，提高师范生教学技能。制定出台《加强师范生教学技能训练与考核的指导意见》，以规范全区的师范生教学技能训练工作；指导教师培养院校开展高年级师范生顶岗实习与置换教师培训研修工作，探索出“四阶段”师范生顶岗置换培训的有效模式。2011年自治区拨专项经费支持10所院校开展师范生顶岗实习支教。

　　2.以加强农村教师队伍建设为重点，抓好新师资补充。一是组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”。该区“特岗计划”始于2006年，当时共招聘特岗教师1.9万名，分布在63个设岗县（市、区）的2600余所农村中小学任教。2009年、2010年、2011年服务期满的特岗教师留任率分别达到99.7%、95.6%、99.6%。二是组织实施“农村学校教育硕士师资培养计划”。累计选拔近200名优秀应届本科毕业生到农村中学边任教边攻读农村学校教育硕士。三是认真做好免费师范生就业工作，采取有效措施确保免费师范毕业生到中小学任教。2011年和2012年，分别为回广西工作的首届国家免费师范生设置了比毕业生数量多3倍的岗位供选择。四是研究制定了“定向培养，学费代偿”的农村紧缺师资培养计划。从2012年起，面向全区优秀初中应届毕业生，通过公开招录、定向培养方式，积极引导和鼓励优秀人才到县乡镇（不含县级政府所在镇）及以下的农村小学、幼儿园任教，以逐步解决农村地区教师紧缺和结构不合理等问题。

　　3.以提高教师课堂教学水平为重点，加强师资培训工作。一是认真组织实施“国培计划”。2010-2011年获得中央财政专项支持6500万元，深入开展中西部农村骨干教师培训。通过脱产研修、集中培训、远程培训等三种方式，共培训了广西农村中小学教师、幼儿教师10万余人次。二是大力实施“区培计划”。实施“农村教师素质提升行动计划”“广西区域性教师教育网络联盟计划”“基础教育名师名校长工程”以及“特级教师工作坊”等项目，共培训教师超过30万人次。与北京师范大学合作实施“基础教育教师素质提升综合改革实验”项目，与北京外国语大学合作实施“中小学英语师资培训”项目，引进国内优质资源，重点加强对基础相对薄弱的数学、英语教师的培训。三是改革农村义务教育师资培训经费管理办法，探索以县为主管理和统筹使用农村义务教育师资培训经费。同时，自治区、市、县教育行政部门设立教师培训专项经费制度，确保中小学教师培训工作顺利开展并取得实效。

　　4.以建立长效机制为重点，不断提高教师队伍建设水平。一是改革完善教师资格制度，严把教师队伍“入口关”。将教师资格证书列为教师招聘必备条件，全区中小学教师持证上岗率达100%。二是认真组织实施好教师绩效工资。2009年8月启动义务教育学校绩效工资制度，2010年8月全部兑现；出台实施绩效工资指导意见，进一步修订和完善绩效考核办法和奖励性绩效工资分配办法。三是发挥和完善教师激励制度。增设“八桂名师”项目，作为自治区表彰教师的最高奖项。初步确定两个市作为试点，研究在中小学教师中开展评审正高级职称的可行性。

　　（三）组织实施农村中小学教职工保障性住房和周转房建设试点工作，逐步改善农村教师住房条件

　　为做好保障性住房和周转房建设工作，采取了以下措施：一是成立领导机构。自治区和试点县成立了边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设领导小组。在试点县，领导小组组长由县政府分管领导担任，成员包括教育、住建、发改、财政、国土、监察等相关部门负责人。二是统筹做好规划设计工作。指导项目县做好学校教师周转宿舍的项目储备库，委托设计单位编制6套教师周转宿舍建设通用标准图集。三是完善试点工作制度。制定了项目建设、使用管理和专项资金管理等3个暂行管理办法，建立了领导分片包干、倒排工期、进度月报、工作简报、专项督办等5项制度。四是狠抓工程质量。严把“三关”（建筑材料关、工程流程关、监督检查关），依法依规确保工程质量。

　　2010－2011两年，国家共安排自治区教师周转房建设资金1.4亿元，选择12个试点县（市、区）、151所学校作为试点，共建设周转宿舍3267套（计113360平方米），对改善试点县（市、区）义务教育办学条件，稳定教师队伍，加快中小学校布局调整，起到了积极的促进作用。

　　二、存在的问题

　　（一）地方财政教育支出比例受财政自给程度和收入结构限制比较大

　　广西作为集“老、少、山、边、穷”于一体的地区，人口多，底子薄，经济基础较为薄弱，缺乏稳定的支柱财源，财力保障水平较低，人均经济发展水平、财力水平与全国差距较大，财政收支矛盾十分突出。2009－2011年，中央财政补助占广西公共财政支出的比重均超过60%。2010年广西人均一般预算收入、人均财力、人均一般预算支出分别为全国平均水平的47.5%、64.3%、67.9%，三项指标分别列全国第26、25、25位，其中人均财力、人均一般预算支出在12个西部大开发省份与5个少数民族自治区中均列最后一位。从可用财力来看，地方一般预算收入构成中，非税收入比重较高（2011年广西一般预算收入中，非税收入比重为32%），使得广西能够统筹安排用于教育的财政收入偏少，一定程度上影响了广西地方财政教育支出占公共财政支出的比例。

　　（二）教师编制标准不尽科学，队伍结构有待优化

　　目前，广西中小学教师的编制标准是按2002年核定的编制标准执行的。对于教学点多、分布广、生源分散的农村学校，按照师生比核定教职工编制，造成了农村中小学教师缺乏，出现“超编缺人”现象。从教师队伍结构来看，无论是年龄结构还是学科结构都不太合理。许多地方长期没有新的教师补充，从而导致教师年龄老化。中小学英语、体育、艺术、科学、信息技术等专业教师比较紧缺，而语文、数学等学科则相对过剩。

　　（三）农村教师周转房严重不足

　　广西农村义务教育阶段教师中，现有“特岗”教师1.44万、寄宿制学校管理教师5.45万，这两部分教师是最需要尽快解决周转房的群体。但目前自治区能够安排入住周转房的教师仅为9000余人，大部分教师只能借用民房或居住在办公室、值班室。随着农村学校青年教师增多、教师流动性增强，农村中小学教师周转房不足的问题将日渐突出。

　　三、意见建议

　　调研组认为，广西自治区党委、政府对教育非常重视，近年来在教育投入和经费分配使用、中小学教师的培训与管理方面取得了一定的成效。从整体来看，广西壮族自治区及地方政府态度积极，改革试点方案可行，启动实施工作进展比较顺利。结合广西的实际情况，调研组提出以下意见和建议：

　　（一）政府牵头，明确主体，部门协调，确保教育投入

　　就保障教育经费而言，责任主体是财政部门，教育部门只是经费需求部门。教育用地涉及土地部门，教职工编制则涉及人力资源与社会保障部门。广西教育基础相对薄弱，财政自给程度低，财政收入结构不尽合理，使得统筹用于教育的财政收入偏少，尤其需要从加强政府统筹、明确责任主体等方面予以规范。建议由政府牵头，主管领导负责，协调发改委、财政、税务、人力资源与社会保障、土地管理等部门形成工作合力，确保教育改革发展需要的人力、经费及其他资源能够及时到位。

　　（二）立足地方实际，大胆探索，勇于实践

　　广西属于边境地区，农村中小学教学点多，各项教育改革有其特殊性，要着眼于教育质量的提高，充分利用改革试点机会，因地制宜，开阔思路，积极探索，强化特色。要解放思想，敢为人先，勇于突破教育的关键领域和薄弱环节，积极完善教育投入体制机制，进一步提高教育保障水平。

　　（三）合理调整编制标准，逐步解决人员缺乏问题

　　针对农村中小学教师“超编缺人”的现状，参照《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（国办发〔2001〕74号文）和中央编办发〔2009〕6号文精神，根据本地生源状况、经济和财政状况、交通状况、人口密度等，对编制标准进行上下调节，以保障配备教职工的基本需求。对于寄宿制学校管理人员缺乏的问题，建议从两种途径考虑：一是纳入教职工系列进行公开招聘；二是参照事业单位社会化改革，实行定期聘任制。

　　（四）加强统筹，进一步促进义务教育均衡发展

　　针对广西义务教育阶段教师的年龄结构与学科专业结构不合理等问题，尽快通过定向培养、约定服务期限的方式，引导和鼓励初中起点与高中起点的毕业生参与，逐步优化农村地区教师队伍结构。为进一步缩小城乡义务教育差距，在经费投入方面向农村和薄弱学校实行倾斜；在师资力量配置方面，采取多种措施和优惠政策，鼓励、吸引城镇优秀校长和教师到农村执教、轮教。（国家教育咨询委员会保障体制机制改革组）

　　（选自《教育决策咨询》）