深化教育体制改革的整体框架和推进策略-西安建筑科技大学发展规划与学科建设处

深化教育体制改革的整体框架和推进策略

发布日期：2014-10-14 浏览量：

改革创新是教育事业科学发展的根本动力。这是我国30多年教育跨越式发展的基本经验，也是实现2020年教育发展目标和任务的根本保证。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)将“改革创新”作为工作方针的重要内容，提出“把改革创新作为教育发展的强大动力”。学习和落实《教育规划纲要》精神，就要总结教育改革的历史经验，把握新的历史阶段教育改革的阶段性特征和总体部署。积极而稳妥地推进各项改革，为建设人力资源强国和创新型国家提供体制和制度保障。
　　一、深化教育体制改革的阶段性特征
　　改革开放以来30多年，我国教育改革基本实现了从适应计划经济到社会主义市场经济体制转变中的教育体制转轨。为教育的跨越式发展提供了体制保证。现在正站在一个新的历史起点上，处在改革的转折阶段：旧的体制框架打破了，新的体制需要一个制度建设和制度创新的过程：旧的利益格局改变了，新的利益关系的调整依然是或者甚至是一个更加深刻的变革过程。要不要改?改什么?怎么改?这些问题是必须回答的，同时也是有不同的认识和意见的。这是因为我们已经进入了改革的新阶段，只有把握新的阶段性特征，才能明确深化改革的目标和任务，坚定不移地把教育改革推向前进。我个人认为，教育改革新阶段大体有如下阶段性特征：
　　第一，改革的环境：中国社会已经从温饱型社会进入小康型社会，联合国开发计划署称之为从生存型社会进入发展型社会。社会发展阶段的变化必然影响社会教育需求的变化，也就是说从满足生存型社会的教育需求转变为满足发展型社会的教育需求。总体而言，是从主要解决供给约束型教育资源短缺的矛盾(即改革的重点是扩大教育资源供给)转变为解决需求导向型教育需求日益多样化的矛盾，提供更加丰富的优质教育。
　　第二，改革的政策取向：效率优先、市场取向的改革举措，在加速教育发展的同时，扩大了教育差距，影响了教育公平。兼顾效率与公平、更加关注公平，强化教育的公共服务职能，维护教育公平成为社会关注的热点和教育政策的基本取向。
　　第三，改革的重点：教育管理体制改革在解决“条块分割、部门办学”问题方面取得进展，但是政府职能和管理方式未有根本改变，在新制度建设中公共治理结构的完善明显滞后，政府管理中行政措施、财政专项和各种工程的实施，强化了行政功能，制度设计、制度创新、制度供给成为教育体制改革的重点。尤其是教育行政体制改革成为教育体制改革的关键。
　　第四，改革的动力：从各利益相关方普遍在改革中得到实惠的阶段，进入对既有利益格局进行调整的攻坚阶段，突破既得利益群体、强势群体对改革的阻力，形成不同利益群体之间合作共赢的动力机制。
　　第五，改革的路径：政府主导型的改革，采取自上而下的路径，容易演变为“内部人”改革，打破“内部人”改革局面，在推进政府行政体制改革同时，要加强改革中的社会参与，实行自上而下和自下而上相结合的改革路径。地方政府和基层学校的教育制度创新的经验可能成为宏观教育体制改革的生长点。
　　二、深化教育体制改革的整体框架
　　教育体制改革是包含诸多领域的综合改革，需要综合配套，整体设计。如果说过去30多年的教育改革侧重于办学体制和管理体制改革，为教育发展扫除体制性障碍，那么，新阶段的教育体制改革的一个突出特点就是把改革深化到人才培养体制和模式这个领域。《教育规划纲要》强调教育以培养人为根本目的，教育体制改革的根本目的是创设有利于人才(尤其是创新型人才)辈出的制度环境。因此，人才培养体制改革成为新阶段教育体制改革的核心；培养创新型人才必然要求具有自主办学权责、充满活力的学校制度。学校制度改革成为人才培养制度改革的必要条件；学校制度的改革在很大程度上受政府治理制度的影响和制约。这样，人才培养制度一现代学校制度一政府治理制度的改革构成教育体制改革的基本组成部分。而就这些部分的相互作用而言，则政府治理制度改革是推进教育体制改革的关键，制度建设则是重中之重。基于以上认识，《教育规划纲要》把人才培养制度作为核心，把建设现代学校制度、办学体制改革与政府管理体制改革这几个部分作为整体进行系统设计。
　　1.人才培养体制改革
　　人才培养是整个教育工作的根本任务，把人才培养体制改革作为教育体制改革的核心，正是新的发展阶段教育改革深化的重要标志。人才培养体制主要是指人才培养的体系、制度和机制。《教育规划纲要》提出形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制，并从更新人才培养观念、创新人才培养模式、改革教育质量评价和人才评价制度等多个方面提出了人才培养体制改革的任务措施。其中，适应经济社会和教育发展的新趋势新要求、转变人才培养观念是关键，按照学思结合、知行统一、因材施教的原则创新人才培养模式是核心，遵循人才成长规律、改革教育质量评价和人才评价制度是重要保证。
　　改革人才培养体制的关键在于构建以能力建设为重的教育制度框架，建立与学历序列平行和沟通的能力序列。在制定各种人才和各种职业(岗位)的能力标准和资格证书体系的基础上，将能力建设作为贯穿于各级各类教育的共同要求，构建初中后教育和培训，建立全国统一的与职业、工作岗位相对应的资格证书体系；完善普通教育与职业教育、学术型教育与应用型教育并重和相互衔接、沟通的人才培养体系。完善学生为本的教育教学管理制度，在中小学实行小班制、走班制、跳级、允许选修高一学段课程的制度，高等学校进一步完善弹性学制、学分制、主辅修制、学习与工作交替制等管理制度。推进小学、中学、大学有机衔接，普通教育与职业教育多向沟通，教学、科研、实践紧密结合，学校、家庭、社会密切配合，加强学校之间、校企之间、学校与科研机构之间合作以及中外合作等多种联合培养方式。改革考试招生制度、教育质量评价和人才评价制度。推进素质教育实施和创新人才培养，以考试招生制度改革为突破口，探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，社会有效监督，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。建立由政府、学校、家长及社会各方面参与的人才培养质量评价机制，建立以岗位职责要求为基础，以品德、能力和业绩为导向，科学化、社会化的人才评价选拔机制，克服社会用人单位单纯追求学历的倾向，形成有利于各类人才脱颖而出、充分施展才能的选人用人机制。

2.建设现代学校制度
　　学校自主办学的制度化建设是教育体制改革的基础建设。从某种意义上可以说，政府职能的转变，社会参与的实现，乃至教育能否真正适应和促进社会发展和人的全面发展，最终取决于学校是否具有主动适应和促进社会发展以及人的全面发展的能力，而学校的这种能力又取决于它是否具有自主办学的活力。以前也讲过扩大办学自主权，但并未在深层次上涉及学校与行政、管理与办学的分离，没有从根本上改变有关部门对学校统得过死的局面，束缚了学校应有的活力。《教育规划纲要》提出“推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”，突出了政校分开、管办分离，相比于以前，是一个很大的进步。在《教育规划纲要》制定的过程中，大家认为，政府与学校是不同性质的机构，政府不应把学校作为政府的行政附属机构进行管理。学校的权力是法律给予的权力，而不是政府赐予的，因此应还权于学校，进一步确立学校的自主权，确保学校独立自主办学的法律地位，学校依法治校，政府依法治教，教育行政部门和学校之间建立以法律为依据的、权利和责任相对等的关系，为实现教育家办学创造更为完善的法律和制度环境。
　　根据改革的实践经验和理论研究成果，实现学校自主办学的关键在于建立学校自我发展和自我约束的机制。这种机制大体包括三个相互联系、相互制衡的部分：其一是理顺行政权力与学术权力之间的关系，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策。克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。之所以出现学校行政化现象，从外部原因而言，是因为政府把学校作为行政机构来管理，政府用行政手段管理学校，用行政权力干预学校内部管理，使得学校缺乏独立行使学术权力的机制；从内部原因而言，则是因为学校行政机构权力过于集权，干预甚至排挤学术权力，所以现代学校制度应明确行政权力与学术权力之间的关系，强化学术力量在学校治理中的作用，《教育规划纲要》提出“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用”，强调学术自由与教授治学，积极为教授治学创造条件。其二，完善学校法人治理结构。学校自主办学不是个人行为，而是建立在现代学校制度基础上的组织行为，因此，当学校有了自主办学的外部条件后，能否真正运用好自主权办好学校，关键在于学校的治理结构。这种治理结构，从权力结构而言主要是行政权力与学术权力之间的协调与制衡：从组织结构而言是决策机构、执行机构、监督机构之间的协调与制衡：从利益结构而言主要是管理者、教育者、学习者之间权益的协调与制衡。在强化学术权力的同时，“加强教职工代表大会、学生代表大会建设。发挥群众团体的作用”。中小学“实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制”，使学校各个层次、各个领域、各种利益的行为主体都能平等享有权利、分享发展成果、共同承担责任，最大限度调动各方面的积极性，增强办学的活力。其三是建立和完善学校与社会双向参与互动的机制。学校自主办学不是封闭办学，而是在参与社会与社会参与的互动中、在社会支持与社会问责的作用下，建立起学校与社会更为密切的关系。其中重要的一个改革措施是探索建立学校董事会或理事会制度。吸收行业企业代表、社会贤达和公众代表等各方面人士参与学校重大事项的决策咨询和管理参谋。学校开放办学的另一个举措是探索和逐步完善校长的选用方法，在有条件的学校试行公开招聘，采用竞聘和遴选的程序，最后由政府确定任命。
　　3.办学体制改革
　　教育体制改革的基本问题是正确处理政府、社会、学校之间的关系，逐步形成政府宏观管理，社会有效参与、学校自主办学的教育新体制。处理这三者关系的一个重要前提是明确政府与市场在提供教育服务中的边界，一般而言，教育基本公共服务(公共产品)由政府提供，一般性公共服务(准公共产品)由政府与市场共同提供，非公共服务(私人产品)由市场提供。深化办学体制改革的出发点是，政府应该保障基本公共服务，其前提是明确教育服务的提供哪一部分由政府保障、哪一部分由市场提供。建立政府办学为主、社会参与办学、公办教育和民办教育共同发展的办学体制是教育满足社会多样化需求的必然选择。因此，《教育规划纲要》提出由政府和民间共同办学，形成“以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”。这是《教育规划纲要》所确立的办学体制的基本依据。
　　《教育规划纲要》把民办教育视为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，提出大力支持民办教育。这是基于对中国现阶段教育供求的现实状况而提出的。在现阶段，随着经济发展水平和人民群众的收入水平的提高，人们的受教育程度与对质量的需求都不断提高，而且需求趋于多样化，面对这样更加多样的需求，动员民间力量满足人民群众的需求成为教育发展的客观要求，所以民办教育将成为教育事业发展的新的增长点。基于满足这样的需要，由此提出鼓励和支持民办教育发展的政策。但是，民办教育发展到现阶段，面临新的情况，近年来政府教育投入的增加，明显地改善了义务教育阶段公办学校的办学条件，提高了公办学校教师的收入水平，学生上学免费，这些都给民办教育带来了新的挑战，在一定程度上使民办教育发展的空间受到挤压。基于这样的考虑，政府提出了一系列新的举措支持民办教育的发展。例如，政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费；县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校；国家对发展民办教育作出突出贡献的组织、学校和个人给予奖励和表彰。其核心是政府职能从直接管理转为间接管理、政府购买社会各类教育机构提供的教育公共服务。
　　另一个重要的问题是，《教育规划纲要》提出“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。区分营利性与非营利性的学校既是国际教育的通例，同时也是新阶段民办教育发展的制度基础。区分营利与非营利，旨在鼓励捐资办学、出资办学，对于投资性教育要有合理的政策，这些问题，如果监管不好，将无法进行有效管理。因此，基本的制度设计是：政府财政用于完全公益性的公共服务：对于非营利性的民办学校。政府要实行和公办学校一视同仁的政策；对于营利性的民办学校，也要优惠，但是要按照企业的类别登记管理。要进行试点，探索建立营利性和非营利性教育机构的财务会计制度和审计制度。简言之，要鼓励民办教育的发展，但是对于不同类型的民办学校，要区别对待。此外，目前民办教育缺乏合理的治理结构，因此要完善合理的治理结构，明确界定出资人和办学者之间的权力和责任，并建立社会问责制。建立民办学校办学风险防范机制和信息公开制度。在推进办学体制改革进程中，公办学校办学形式多样化也是《教育规划纲要》的重要内容。《教育规划纲要》提出，“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”公办学校，如果完全是政府办学，缺乏第三方参与，就难以优化与整合教育资源，实现教育服务的低成本和高效益。所以提出多种形式办学，特别是多种形式的合作办学，以使学校充满活力。一方面通过改革治理结构，实现办学形式多样化；另一方面，通过委托管理的方式进行合作办学。例如，公办学校可以委托中介管理。
　　4.政府管理体制改革
　　建立和完善政府宏观管理体制是教育行政体制改革的主要任务。其核心是政府职能转变和治理模式的变革。《教育规划纲要》明确要“健全统筹有力权责明确的教育管理体制。以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”。此举是为了适应社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的社会体制改革要求。建立一种教育的新体制，其关键是要完善政府的公共服务与公共治理制度，一方面，政府切实履行公共服务的职能：另一方面，在承担基本公共服务的责任的前提下，为了保证基本公共服务的均等化，要面向社会开放，提供社会力量进入、平等竞争的社会环境。换言之，在政府职能上，要改变计划经济体制下政府无所不包、无所不管的“全能政府”的职能，要提供各种办学机构平等竞争的政策环境与社会环境。社会参与是实现政府职能转变和学校自主办学的必要条件。它涉及宏观(政府)、中观(学校)、微观(教学)多种层面，覆盖决策、执行、监督等不同的方面。在办学体制方面的社会参与，要广开学路，鼓励各种非政府的社会力量、民间组织机构、行业企业以及境外教育机构。采取多种办学形式，举办多种类型的教育机构。在管理体制方面的社会参与，要加快专业化中介机构发展，逐步把教育决策咨询、学校课程设置、教育考试和鉴定、教育质量评估、教育财政拨款、就业与人才交流等业务管理工作交给专业的中介机构。在投资体制方面的社会参与，要鼓励非财政资金通过社会中介组织采取捐资、出资或投资等方式参与教育发展。在学校教学和管理方面的社会参与，通过建立中小学“社区委员会”、“家长委员会”，高等学校理事会、“产学研联合体”等途径，落实社会(社区)参与学校办学、管理的知情权、问责权和监督权。
　　关于政府放权，转变职能的提法，主要是针对中央过于集权的问题提出的。中央教育行政机构还存在较多的集权管理和统一管理，表现为中央与地方教育管理权责分工不明确、关系未理顺，很大程度上限制了地方教育管理的自主权。难以调动地方发展教育的积极性、主动性并承担相应的责任。目前全国2358所高等教育机构中，111所归中央管，其他归地方管，从学校的隶属关系上已经基本理顺，但实际管理权与办学权仍未真正厘清，权力过度地集中于中央政府和地方政府，所以提出“中央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。在加强省级政府教育统筹方面，这一次明确规定：“依法审批设立实施专科学历教育的高等学校，审批省级政府管理本科院校学士学位授予单位和已确定为硕士学位授予单位的学位授予点。”
　　政府的主要职能要从行政事务和微观管理中解脱出来，转向规划(政策)引导、资源配置、信息服务和监督管理等宏观管理。在治理方式上，从主要依靠行政指令转向综合应用法律的、经济的、政策的、信息的和必要的行政手段，变人治为法治，管理为治理。按照建设“服务型政府”的要求，完善民主科学的决策制度，健全政府重大教育决策调研论证、公众参与、合法性审查、社会听证、质询等程序和制度。因此，以转变管理职能，完善管理手段为宗旨，《教育规划纲要》提出“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。为了提高决策的科学化、民主化，《教育规划纲要》明确提出：“规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见”；“成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证”。2010年1月正式成立国家建立教育咨询委员会，这是落实《教育规划纲要》的重要举措，也是我国教育决策科学化、民主化走向制度化的重要标志。
　　三、深化教育体制改革的推进策略
　　中国改革的“渐进性”决定了实现改革目标将经历一个较长的过程，不同的阶段有不同的改革目标和任务；同时，正由于其“渐进性”也增加了改革的复杂性和艰巨性，在新的阶段不仅有改革的新任务，同时前期改革中积累的问题增加了改革的难度，形成的新的利益集团又会成为改革的阻力。因此，这一阶段被称为改革的“攻坚期”、“深水区”，尤其是我国正在进行的教育体制改革更是触及不同群体的利益，难度是可想而知的。积极推进新一轮教育体制改革，既需要改革的胆识，又需要改革的智慧，既需要有科学而可行的改革思路和施工蓝图，还需要有积极而稳妥的实施方略。《教育规划纲要》提出大胆创新，稳步推进的策略，以及“统筹规划、分步实施、试点先行”原则，正是体现了改革方略的积极性与渐进性的统一。
　　1.注重顶层设计
　　改革的整体性和系统性，决定了必须进行顶层的整体设计，才能保证改革能积极而稳妥、坚定而审慎地推进。《教育规划纲要》的总体框架就是顶层设计。各项重大改革：如高考招生制度改革、现代学校制度改革、办学体制改革等，都要有顶层设计，确改革的目标、路径、实施步骤和配套条件。
　　2.注重试点先行
　　从改革思路到具体实施，需要有许多中间环节，解决诸多实际问题，形成政策和制度，这需要进行点和面的试验，即区域和学校的试验。国家成立教育改革领导小组，分成10个方面，第一批有425项试验，去年又确定了20个改革重点项目。
　　3.注重分区推进
　　改革进度和要求不是要求所有区域“齐步走”，而是按照不同区域的现实条件和客观需求，从实际出发确定改革的目标、进度和做法。不同区域在改革重点、步骤和政策设计方面要有侧重。同一项改革在不同地区也有不同的做法。实现目标的时间可以有先有后，条件成熟的，可以走得快一点，条件相对差一点的，不急于求成，实现改革目标的模式也可以有不同区域的特点，因地制宜地推进改革的具体实施。
　　4.注重分步实施
　　每个地区和每一项改革都不会一步到位，要有步骤地推进，具备什么条件办什么事。例如，学业水平考试和综合素质评价在高考招生录取中如何使用，就要根据诚信制度建立的进程和单位诚信的公信力确定其被使用的程度和方法。

专项建设

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